TEMA 1 – IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA

TEMA 1 – IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA

Foco: Impactos da Emenda Constitucional do SNC na organização da gestão cultural e na participação social nos três níveis de governo (União, Estados/Distrito Federal e Municípios).

1.1 – Marcos legais, participação e controle social e funcionamento dos Sistemas Municipais, Estaduais/Distrito Federal e Setoriais de Cultura, de acordo com os princípios constitucionais do SNC

Sistema Nacional de Cultura1

Um dos grandes desafios a ser enfrentado na gestão de políticas públicas de cultura diz respeito às relações intergovernamentais, que é o de organizar e equilibrar o direito à fruição e produção de cultura, pelos cidadãos, com o modelo tripartite de federalismo, instituído pela Constituição Brasileira de 1988, num contexto de desigualdades inter e intraestaduais. Os entes federados são dotados de autonomia administrativa e fiscal, com compartilhamento de poderes nos seus respectivos territórios. Essa autonomia pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa: cabem à União as matéria e questões de interesse geral, nacional; aos estados, as matérias e assuntos de interesse regional; e aos municípios, os assuntos de interesse local.

Assim como a área da Saúde e da Assistência Social, que possuem arranjos muito complexos de atuação, envolvendo as três esferas federativas e a sociedade, a Cultura precisa organizar sistematicamente suas políticas e recursos, por meio da articulação e pactuação das relações intergovernamentais, com instâncias de participação da sociedade, de forma a dar um formato político-administrativo mais estável e resistente às alternâncias de poder. A organização sistêmica, portanto, é uma aposta para assegurar continuidade das políticas públicas de Cultura – definidas como políticas de Estado -, que tem por finalidade última/basal garantir a efetivação dos direitos culturais constitucionais dos brasileiros.

Emenda Constitucional nº 71, que acrescentou o Artigo 216-A à Constituição Federal – promulgada em 29 de novembro de 2012.

Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime

de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento – humano, social e econômico – com pleno exercício dos direitos culturais.

Parágrafo 1º. O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na

política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios:

  1. diversidade das expressões culturais;

  2. universalização do acesso aos bens e serviços culturais;

  3. fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais;

  4. cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural;

  5. integração e interação na execução das políticas, programas, projetos e ações desenvolvidas;

  6. complementaridade nos papéis dos agentes culturais;

  7. transversalidade das políticas culturais;

  8. autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil;

  9. transparência e compartilhamento das informações;

  10. democratização dos processos decisórios com participação e controle social;

  11. descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações;

  12. ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura.

Parágrafo 2º. Constitui a estrutura do Sistema Nacional de Cultura,

nas respectivas esferas da federação:

  1. órgãos gestores da cultura;

  2. conselhos de política cultural;

  3. conferências de cultura;

  4. comissões intergestores;

  5. planos de cultura;

  6. sistemas de financiamento à cultura;

  7. sistemas de informações e indicadores culturais;

  8. programas de formação na área da cultura; e

  9. sistemas setoriais de cultura.

Parágrafo 3º. Lei federal disporá sobre a regulamentação do

Sistema Nacional de Cultura, bem como de sua articulação com os demais sistemas nacionais ou políticas setoriais de governo.

Parágrafo 4º. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

organizarão seus respectivos sistemas de cultura em leis próprias.”

Conceito do Sistema Nacional de Cultura2

Todo sistema é um conjunto de partes interligadas que interagem entre si. Os sistemas não são a simples soma de suas partes, pois têm certas qualidades que não se encontram nos elementos concebidos de forma isolada.

Partindo do conceito acima, o Sistema Nacional de Cultura é um conjunto que reúne a sociedade civil e os entes federativos da República Brasileira – União, estados, municípios e Distrito Federal – com seus respectivos Sistemas de Cultura. As leis, normas e procedimentos pactuados definem como interagem os seus componentes, e a Política Nacional de Cultura e o Modelo de Gestão Compartilhada constituem–se nas propriedades específicas que caracterizam o Sistema.

Componentes do Sistema Nacional de Cultura

 

O Plano de Cultura é um instrumento de gestão de médio e longo prazo, no qual o Poder Público assume a responsabilidade de implantar políticas culturais que ultrapassem os limites de uma única gestão de governo. O Plano estabelece estratégias e metas, define prazos e recursos necessários à sua implementação. A partir das diretrizes definidas pela Conferência de Cultura, que deve contar com ampla participação da sociedade, o Plano é elaborado pelo órgão gestor com a colaboração do Conselho de Política Cultural, a quem cabe aprová-lo. Os planos nacional, estaduais e municipais devem ter correspondência entre si e ser encaminhados pelo Executivo para aprovação dos respectivos Poderes Legislativos (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores), a fim de que, transformados em leis, adquiram a estabilidade de políticas de Estado3.

Daí a importância da participação da sociedade nas Conferências de Cultura (aprovação de diretrizes) e nos Conselhos de Cultura (aprovação e monitoramento do Plano de Cultura).

1.2- Qualificação da gestão cultural: desenvolvimento e implementação de Planos Territoriais e Setoriais de Cultura e Formação de Gestores, governamentais e não governamentais, e conselheiros de cultura4

Assim como em outras áreas, o setor cultural necessita profissionais cada vez mais capacitados, bem como maior planejamento de ações. A complexidade da cultura e as especificidades de cada setor ocasionam a necessidade de planejamentos próprios, porém, em diálogo com os demais setores e segmentos artísticos. Da mesma forma, ocasiona a necessidade de oportunidades de formação global e também específicas, além da formação em linguagens artísticas. Nesse sentido o Sistema de Formação na Área da Cultura, componente do Sistema Nacional, Estaduais e Municipais de Cultura, pode ser estruturado de forma a contemplar e manter o diálogo das ações formativas entre os diversos setores e profissionais.

A proposta do Ministério da Cultura para o Programa de Formação na Área da Cultura aponta para o conjunto de iniciativas de qualificação técnico-administrativa – cursos, seminários e oficinas – de agentes públicos e privados envolvidos com a gestão cultural, a formulação e a execução de programas e projetos culturais. A formação de pessoal é estratégica para a implantação do Sistema Nacional de Cultura, pois a gestão cultural é uma área que ainda se ressente da falta de profissionais com conhecimento e capacitação. Para atingir todos os estados e municípios, deverá ser organizada uma rede nacional de formação na área da cultura, com base no mapeamento e avaliação das instituições que oferecem cursos de política e gestão cultural no Brasil5, mas complementando esta ação do Ministério da Cultura, os municípios podem e devem organizar estruturas formativas de acordo com suas necessidades.

1.3- Fortalecimento e Operacionalização dos Sistemas de Financiamento Público à Cultura: orçamentos públicos, fundos de cultura e incentivos fiscais

O Sistema de Financiamento à Cultura é o conjunto dos instrumentos de financiamento público da cultura, tanto para as atividades desenvolvidas pelo Estado, como para apoio e incentivo a programas, projetos e ações culturais realizadas pela Sociedade. Podem ser de quatro tipos: Orçamento Público (reembolsável e não-reembolsável), Fundo (reembolsável e não-reembolsável); Incentivo Fiscal; e Investimento (reembolsável). Os recursos dos Orçamentos Públicos destinam-se, principalmente, para custeio da máquina pública (como pagamento de pessoal e manutenção de equipamentos culturais), realização das atividades da programação cultural e implementação da infraestrutura cultural (centros culturais, teatros, museus, bibliotecas, etc.). Os Fundos aplicam recursos, quase sempre de origem orçamentária, diretamente na execução ou no apoio a programas, projetos e ações culturais, realizadas pelo Poder Público e pela Sociedade. No Sistema Nacional de Cultura os Fundos se constituem no principal mecanismo de financiamento e funcionam em regime de colaboração e co-financiamento entre os entes federados, sendo os recursos para os estados e municípios deverão ser transferidos fundo a fundo, conforme prevê o Projeto de Lei 6.722/2010 que estabelece o Procultura – Programa de Fomento e Incentivo à Cultura. O Incentivo Fiscal é feito por meio da renúncia fiscal, pela qual os governos abrem mão de receber parcela dos impostos de contribuintes dispostos a financiar a cultura. A experiência mostra que a renúncia fiscal produz desigualdades – entre regiões, produtores e criadores – porque a decisão final sobre o financiamento é dos patrocinadores, que se orientam por razões de mercado. Os Fundos, além de atuarem com equidade, podem focar suas aplicações em projetos estratégicos que supram carências e fomentem potencialidades culturais. Os projetos realizados pela sociedade devem ser escolhidos via seleção pública, aberta pelo Poder Executivo por meio de editais6.

Atualmente a prefeitura de Santo André possui, além do orçamento público, dois mecanismos de financiamento: a Lei de Incentivo a Projetos Culturais (2004) e o Fundo de Cultura (1990). Essa legislação necessita ser revisada em conjunto com os interessados para que possa contemplar a dinâmica cultural dos tempos atuais, tanto no que diz respeito às suas limitações orçamentárias como no que diz respeito aos critérios de distribuição dos recursos.

1.4- Sistemas de Informação Cultural e Governança Colaborativa

O Sistema de Informações e Indicadores Culturais é o conjunto de instrumentos de coleta, organização, análise e armazenamento de dados – cadastros, diagnósticos, mapeamentos, censos e amostras – a respeito da realidade cultural sobre a qual se pretende atuar. Por meio do levantamento dos artistas, produtores, grupos de cultura popular, patrimônio material e imaterial, eventos, equipamentos culturais, órgãos públicos e privados e movimentos sociais de cultura é possível planejar e executar com maior precisão programas e projetos culturais. Os indicadores podem ser qualitativos e quantitativos. Os primeiros são coletados em documentos e entrevistas abertas, e, em geral são expressos por meio de palavras. Os indicadores quantitativos também podem ser acessados em documentos ou por meio de questionários fechados; são, quase sempre, expressos por números. Os indicadores não são simples dados. Na verdade, os dados alimentam os indicadores, que são medidas permanentes cujo objetivo é sinalizar tendências. O desejável é que os sistemas nacional, estaduais e municipais de informações e indicadores sejam conectados e constantemente atualizados. A atualização permite construir o que se chama de “série histórica” de indicadores, pela qual é possível avaliar as políticas ao longo do tempo, sua evolução ou eventual retrocesso. Dessa forma, é possível corrigir rumos e incrementar ações bem-sucedidas7.

A prefeitura de Santo André realizou em 1999 um Censo Cultural, porém não foram dirigidos esforços para a criação de um sistema eficaz de atualização, bem como de utilização das informações. Atualmente, a criação de mapeamentos colaborativos é uma alternativa de baixo custo e eficaz, desde que bem planejada e monitorada. O Ministério da Cultura já disponibilizou uma plataforma virtual (em fase de teste), o Registro Aberto da Cultura (RAC), que funcionará como um cadastro básico de todos os agentes e serviços culturais do país, formado de forma aberta e participativa (http://sniic.cultura.gov.br/). Além disso, a prefeitura de Santo André possui um departamento responsável por indicadores sociais e econômicos que possui condições técnicas para desenvolver metodologias de pesquisa e de indicadores culturais em parceria com o Departamento de Cultura.

1Sistema Nacional de Cultura. In: Estruturação, institucionalização e implementação do SNC. Dezembro 2011 (documento produzido no âmbito do Convênio/MinC nº 702106 – SNC, entre o Ministério da Cultura e o SESC-SP).

2Guia de Orientações gerais para os municípios. Ministério da Cultura; Conselho Nacional de Políticas Culturais; Secretaria de Articulação Institucional – SAI. Dezembro de 2012

3 Sistema Nacional de Cultura. In: Estruturação, institucionalização e implementação do SNC. Dezembro 2011 (documento produzido no âmbito do Convênio/MinC nº 702106 – SNC, entre o Ministério da Cultura e o SESC-SP)

4As metas do Plano Nacional de Cultura. Ministério da Cultura. Junho de 2012.

5Sistema Nacional de Cultura. In: Estruturação, institucionalização e implementação do SNC. Dezembro 2011 (documento produzido no âmbito do Convênio/MinC nº 702106 – SNC, entre o Ministério da Cultura e o SESC-SP)

6Idem

7Ibidem

 

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